檔案整理外包公司行業(yè)發(fā)展迅速，為進一步規(guī)范行業(yè)發(fā)展，提升檔案整理外包公司質(zhì)量，保障檔案安全，需要制定一套檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對檔案整理外包公司項目的監(jiān)理工作進行引導(dǎo)和規(guī)范。文章在闡釋制定《檔案整理外包公司項目監(jiān)理工作規(guī)范》必要性與可行性的基礎(chǔ)上，分析了該規(guī)范應(yīng)包含的監(jiān)理工作總則、監(jiān)理工作實施模型、監(jiān)理工作支撐要素、監(jiān)理工作主要階段的目標(biāo)與內(nèi)容4個方面主要內(nèi)容，并提出加強宣傳教育、建立試點、開展專業(yè)評估、加強引導(dǎo)等實施策略。

　　1引言

　　監(jiān)理工作是世界范圍內(nèi)開展工程建設(shè)、信息化建設(shè)項目所普遍采用的監(jiān)督環(huán)節(jié)。監(jiān)理可理解為“監(jiān)督理順”，即做好協(xié)調(diào)與協(xié)作工作，使各個方面的力量向著科學(xué)、合理、高效的方向發(fā)展，在國家法律、法規(guī)允許的前提下，促進建設(shè)單位和承建方的委托合同得以全面履行。

　　基于監(jiān)理的基本含義，參考《建筑法》《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信﹝2002﹞570號）《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》等法規(guī)文本對監(jiān)理的界定，結(jié)合檔案行業(yè)自身特色，本文將檔案監(jiān)理定義為：具有合法資質(zhì)的檔案監(jiān)理單位，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、檔案整理外包公司監(jiān)理合同等，在檔案整理外包公司項目實施的各階段內(nèi)對其開展的質(zhì)量控制、經(jīng)費控制、進度控制和合同管理、信息管理、安全生產(chǎn)管理以及協(xié)調(diào)主體間的關(guān)系，以確保檔案整理外包公司項目高質(zhì)量順利完成。

　　在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)驅(qū)動下，檔案作為國家重要戰(zhàn)略性、歷史性的信息資源，是國家各項工作必不可少的重要一環(huán)。隨著檔案社會化的發(fā)展，檔案整理外包公司行業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)?！捌蟛椴椤逼髽I(yè)信息查詢平臺的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國目前包含檔案整理外包公司類職能的注冊企業(yè)數(shù)量已達15406家（截至2022年1月4日）。

　　然而，檔案整理外包公司行業(yè)也呈現(xiàn)出諸多問題，例如企業(yè)資質(zhì)不達標(biāo)、業(yè)務(wù)流程缺乏規(guī)范等，因此，應(yīng)制訂《檔案整理外包公司項目監(jiān)理工作規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），對檔案整理外包公司項目的監(jiān)理工作進行有效管理。

　　2制定《規(guī)范》的必要性

　　2.1貫徹落實新《檔案法》相關(guān)規(guī)定的必要舉措

　　2021年1月1日新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）正式實施。社會組織作為建構(gòu)檔案治理體系的重要力量，具有其他主體所不具備的業(yè)務(wù)、技術(shù)、專業(yè)知識等優(yōu)勢，

　　新《檔案法》中有多項條款對于社會組織參與檔案事業(yè)進行了規(guī)定。如第七條規(guī)定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，第二十四條提出對于服務(wù)外包中的受托方進行監(jiān)督等，這些都傳遞了對于檔案整理外包公司項目規(guī)范化發(fā)展的鼓勵。但新《檔案法》的規(guī)定較為宏觀和抽象，無法進一步就檔案整理外包公司項目的監(jiān)理工作提供方法論和技術(shù)實施方案。

　　因此，有必要制定細致的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范促進檔案整理外包公司項目監(jiān)理工作的具體實施，從而進一步貫徹落實新檔案法相關(guān)規(guī)定。

　　2.2促進檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的相應(yīng)要求

　　2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），其中明確提出“加快推進檔案信息化建設(shè)”。目前檔案館藏資源的數(shù)字化工作多以服務(wù)外包的形式開展。

　　同時，諸如檔案整理、檔案管理咨詢、檔案銷毀、檔案寄存等業(yè)務(wù)也普遍采取外包形式。因此，對服務(wù)外包工作的質(zhì)量控制至關(guān)重要。制定《規(guī)范》，有利于以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的形式明確檔案整理外包公司項目監(jiān)理工作的具體內(nèi)容與基本要求，保障檔案整理外包公司項目的順利開展，進一步確保檔案資源體系建設(shè)優(yōu)化升級，促進檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　2.3指導(dǎo)構(gòu)建檔案監(jiān)理行業(yè)的現(xiàn)實需要

　　隨著檔案工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，以及檔案安全要求的不斷提升，一套科學(xué)、精細的檔案業(yè)務(wù)流程與管理機制亟需建立，檔案監(jiān)理作為其中重要一環(huán)，其機制的建立尤為必要。但是目前檔案監(jiān)理機制并不健全。

　　根據(jù)筆者的調(diào)研，廣東省檔案局、湖南省檔案局、福建省檔案館、寧波市檔案局、蘇州市檔案館、廣東電網(wǎng)等均開展過檔案數(shù)字化監(jiān)理服務(wù)，在相關(guān)實踐中暴露出檔案監(jiān)理制度標(biāo)準(zhǔn)匱乏、檔案監(jiān)理主體關(guān)系不明、檔案監(jiān)理機構(gòu)資質(zhì)不足、檔案監(jiān)理質(zhì)量缺乏評估等問題。

　　另外，由于監(jiān)理項目收費不高且工作內(nèi)容復(fù)雜、工作強度大，因此企業(yè)參與意愿不強，這尤其需要制定《規(guī)范》予以肯定與支持。因此，制定《規(guī)范》將有利于從制度規(guī)范的層面指導(dǎo)檔案監(jiān)理的建立，明確基本原則與內(nèi)容，從而促進廣泛社會參與，強化不同社會主體在公共事務(wù)中的參與和融入。

　　2.4提升檔案整理外包公司項目質(zhì)量的堅實保障

　　制定《規(guī)范》的設(shè)想也與目前我國檔案整理外包公司行業(yè)日漸發(fā)展的現(xiàn)狀相關(guān)。檔案整理外包公司是利用、整合社會資源來提高檔案工作效率的一種新型檔案管理工作，自20世紀(jì)90年代以來，隨著檔案行業(yè)市場化運作以及檔案整理外包公司企業(yè)的發(fā)展壯大，檔案整理外包公司發(fā)展較為迅速、市場需求旺盛、服務(wù)類型多樣，但目前仍然處于“野蠻生長”的階段，主要表現(xiàn)為缺少相應(yīng)服務(wù)制度規(guī)范、服務(wù)過程缺乏監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等，種種因素影響檔案整理外包公司項目質(zhì)量，制約了檔案整理外包公司項目的規(guī)范化發(fā)展。

　　目前，我國檔案整理外包公司區(qū)域發(fā)展并不均衡，李海濤等人調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即便是目前開展檔案整理外包公司較為普遍的珠三角地區(qū)，其檔案服務(wù)監(jiān)管也由于缺乏國家層面的行政法規(guī)指導(dǎo)、相關(guān)規(guī)章操作性不強而存在諸多不便，更毋論其他地區(qū)。

　　因此，制定《規(guī)范》將有利于從監(jiān)管的角度完善檔案整理外包公司工作的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，從而激發(fā)檔案行業(yè)的市場活力，對檔案整理外包公司項目的具體業(yè)務(wù)開展進行全程監(jiān)督，進一步提升外包服務(wù)質(zhì)量。

　　2.5健全我國檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的重要路徑

　　《規(guī)劃》指出，要“完善檔案法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定和實施引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的檔案標(biāo)準(zhǔn)體系方案，加大對不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的檔案標(biāo)準(zhǔn)供給”。目前，我國檔案事業(yè)發(fā)展已形成一套覆蓋范圍廣、符合實際需求、具有中國特色的檔案法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，但該體系目前側(cè)重于檔案業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、檔案技術(shù)方法、檔案館室建設(shè)等內(nèi)容，與檔案整理外包公司及外包監(jiān)理相關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)較為缺乏，僅有《檔案整理外包公司工作規(guī)范》（DA/T 68系列），且其內(nèi)容主要聚焦檔案整理外包公司項目的總體要求以及管理規(guī)范，［11］缺乏對于服務(wù)外包監(jiān)理的明確規(guī)定。因此，制定《規(guī)范》能夠與之前出臺的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)互為補充，進而健全我國檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

　　3《規(guī)范》制定的可行性

　　3.1國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)的監(jiān)理實踐為制定《規(guī)范》提供經(jīng)驗

　　1881年，美國出現(xiàn)了第一家監(jiān)理企業(yè)——伊博森國際工程公司，主要負責(zé)工程建設(shè)的顧問、咨詢等工作；法國在1929年正式施行監(jiān)理制度，監(jiān)理公司負責(zé)工程監(jiān)理，并且只受政府管制；日本則在《建筑基準(zhǔn)法》《建筑業(yè)法》等法律條文中明確了建設(shè)監(jiān)理制度。

　　我國自20世紀(jì)80年代起，相關(guān)行業(yè)便開始了監(jiān)理制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。在建設(shè)工程監(jiān)理領(lǐng)域，1988年，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》。［12］同年，又頒布《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理試點工作的若干意見》。

　　此后，全國人大、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門相繼發(fā)布了《中華人民共和國建筑法》（第四章專門對建設(shè)工程監(jiān)理予以規(guī)定）、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（GB/T 50319-2013）、《核電廠建設(shè)工程監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50522-2019）等一系列法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。在信息化工程監(jiān)理領(lǐng)域，早在2002年，國務(wù)院信息化工作辦公室便在《振興軟件產(chǎn)業(yè)行動綱要》中指出“國家重大信息化工程實行招標(biāo)制、工程監(jiān)理制”，［13］同年，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》。

　　2005年2月至2007年8月，國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化整體組編寫了一系列信息化監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括《信息化工程監(jiān)理規(guī)范第1部分：總則》（GB/T 19668.1-2005）、《軟件工程監(jiān)理規(guī)范》《信息化工程安全監(jiān)理規(guī)范》等。

　　實踐證明，監(jiān)理規(guī)范的制定能夠極大提升監(jiān)理能力，促進監(jiān)理活動規(guī)范化開展。上述行業(yè)監(jiān)理的經(jīng)驗和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，可為制定《規(guī)范》提供借鑒和參考。

　　3.2檔案領(lǐng)域的實踐探索及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為制定《規(guī)范》提供借鑒

　　目前我國部分地區(qū)、企業(yè)已開展檔案監(jiān)理的有關(guān)探索，在相關(guān)實踐中逐漸摸索出一套行之有效的檔案監(jiān)理模式與方法。例如，蘇州市檔案館在館藏檔案數(shù)字化的過程中，便與在檔案館進行備案、具有一定監(jiān)理專業(yè)水平的監(jiān)理企業(yè)簽訂合同，委托監(jiān)理企業(yè)在檔案數(shù)字化服務(wù)外包過程中對承包方所提供的服務(wù)進行質(zhì)量控制、進度控制與安全保障，從而確保檔案整理外包公司項目的順利開展。

　　在檔案監(jiān)理流程中，形成了監(jiān)理合同/協(xié)議、保密協(xié)議、監(jiān)理具體要求及任務(wù)說明、監(jiān)理數(shù)據(jù)統(tǒng)計報表、工作情況說明與監(jiān)理驗收報告等監(jiān)理工作記錄或文件。從實施效果來看，類似檔案監(jiān)理實踐在一定程度上保障了檔案整理外包公司項目的實施質(zhì)量。但同時，由于缺少統(tǒng)一規(guī)章制度，監(jiān)理內(nèi)容并不十分固定，檔案整理外包公司項目中發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方三方關(guān)系也并不十分明確，相關(guān)經(jīng)驗及暴露出的問題均能為制定《規(guī)范》提供借鑒。

　　此外，《檔案整理外包公司工作規(guī)范》（DA/T 68）、《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》（DA/T 31-2017）等，有助于厘清檔案整理外包公司項目監(jiān)理工作中各參與主體角色與關(guān)系，明確檔案整理外包公司項目具體質(zhì)量要求，從而為監(jiān)理工作提供依據(jù)，對于制定《規(guī)范》具有重要的參照作用。

　　4《規(guī)范》應(yīng)包含的主要內(nèi)容

　　4.1監(jiān)理工作總則

　　監(jiān)理工作總則是指監(jiān)理方在開展監(jiān)理工作過程中所要遵循的指導(dǎo)思想與基本原則，是決定監(jiān)理質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。

　　在監(jiān)理工作總則中應(yīng)當(dāng)主要明確以下三方面內(nèi)容：第一，明確監(jiān)理工作的基本原則，具體包括實現(xiàn)對檔案整理外包公司項目的全流程控制、確保對國內(nèi)目前現(xiàn)有法規(guī)體系的遵從、監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理人員應(yīng)具有專業(yè)素養(yǎng)與能力等內(nèi)容。第二，闡明監(jiān)理工作的業(yè)務(wù)范圍。范圍應(yīng)與檔案整理外包公司項目所囊括的業(yè)務(wù)類型大致相同。

　　第三，梳理監(jiān)理工作中存在的主體角色與關(guān)系，具體而言，包括檔案整理外包公司項目的發(fā)包方、承包方、監(jiān)理方與檔案主管部門等主體，在檔案主管部門對監(jiān)理活動進行監(jiān)管的基礎(chǔ)上，明晰發(fā)包方、承包方與監(jiān)理方之間各自的權(quán)利和義務(wù)。

　　4.2監(jiān)理工作實施模型

　　為進一步提升《規(guī)范》的可行性，保障其簡約易懂，《規(guī)范》擬規(guī)劃設(shè)計監(jiān)理工作實施模型。基于法規(guī)遵循原則、行業(yè)適用原則與科學(xué)簡明原則，以相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，通過文本分析并運用邏輯推理方法，提煉檔案監(jiān)理的必備要素，對各要素的內(nèi)涵進行闡釋。

　　具體而言，監(jiān)理工作實施模型以安全合規(guī)（即法規(guī)遵循、生產(chǎn)安全與檔案安全）為生命線，明確監(jiān)理各方責(zé)任與義務(wù)，在監(jiān)理支撐要素的基礎(chǔ)上，在項目的招標(biāo)階段、設(shè)計階段、實施階段與驗收階段結(jié)合監(jiān)理主要內(nèi)容，對監(jiān)理對象進行監(jiān)督和理順，從而保證檔案整理外包公司項目的順利開展。

　　4.3監(jiān)理工作支撐要素

　　監(jiān)理工作支撐要素是監(jiān)理工作的重要保障，具體包括法規(guī)制度、監(jiān)理合同、監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細則、監(jiān)理設(shè)施、監(jiān)理人員、監(jiān)管指導(dǎo)與文檔資料等。法規(guī)制度主要說明在各項監(jiān)理內(nèi)容中須做到法規(guī)遵循。監(jiān)理合同是監(jiān)理工作的主要依據(jù)，在監(jiān)理合同中應(yīng)詳細說明監(jiān)理的主要工作內(nèi)容，監(jiān)理主體的責(zé)任與義務(wù)，監(jiān)理費用的明細以及支付方式，違約責(zé)任及其解決辦法等。監(jiān)理規(guī)劃應(yīng)在對監(jiān)理工作的整體情況進行分析的基礎(chǔ)上，確定具體的監(jiān)理工作制度和方法。

　　監(jiān)理細則是對監(jiān)理規(guī)劃的細化，應(yīng)具有可操作性。監(jiān)理設(shè)施系監(jiān)理工作所需的設(shè)備和工具等。監(jiān)理人員應(yīng)明確其構(gòu)成、職責(zé)、專業(yè)能力和資質(zhì)，保證監(jiān)理人員的配置符合工作需求。監(jiān)管指導(dǎo)主要面向檔案主管部門，明確其在檔案監(jiān)理活動中的監(jiān)管責(zé)任，確保監(jiān)理企業(yè)登記在案、監(jiān)理過程安全高效、監(jiān)理活動接受指導(dǎo)。文檔資料應(yīng)詳細規(guī)定在監(jiān)理活動中應(yīng)產(chǎn)生的各類文檔資料及其內(nèi)容、格式等具體要求。

　　4.4監(jiān)理工作主要階段的目標(biāo)與內(nèi)容

　　《規(guī)范》將監(jiān)理工作具體分為招標(biāo)階段、設(shè)計階段、實施階段與驗收階段。《規(guī)范》應(yīng)解釋各階段內(nèi)涵及監(jiān)理目標(biāo)，并明確所規(guī)定的各階段監(jiān)理目標(biāo)可根據(jù)實際情況由監(jiān)理各方共同協(xié)商加以調(diào)整。

　　同時，監(jiān)理內(nèi)容是檔案監(jiān)理工作實施的抓手，在檔案監(jiān)理各階段，都應(yīng)確保落實監(jiān)理活動“三控三管一協(xié)調(diào)”，即質(zhì)量控制、進度控制、投資控制、合同管理、信息管理、安全生產(chǎn)管理與協(xié)調(diào)?！兑?guī)范》應(yīng)確保檔案監(jiān)理活動的落實質(zhì)量，保障監(jiān)理活動緊跟預(yù)期進度，詳細規(guī)劃監(jiān)理預(yù)算，確保各項活動的預(yù)算變化在可控范圍內(nèi)?！兑?guī)范》應(yīng)規(guī)定監(jiān)理活動各方共同建立協(xié)商協(xié)調(diào)機制，及時處理業(yè)務(wù)過程中出現(xiàn)的各種問題。

　　5《規(guī)范》的實施策略

　　5.1以宣促識，加強宣傳教育

　　各級檔案主管部門應(yīng)積極通過媒體宣傳、組織培訓(xùn)、舉辦專題講座等形式加強對《規(guī)范》的宣傳教育，讓各級各類檔案部門意識到在檔案整理外包公司項目開展過程中加強監(jiān)督管理的必要性，從而提高《規(guī)范》的應(yīng)用與實施。同時，進一步規(guī)范現(xiàn)有檔案監(jiān)理企業(yè)的運作，使各項監(jiān)理活動依法依規(guī)開展，切實提升檔案整理外包公司項目質(zhì)量，保障檔案安全。

　　5.2以點為范，建立試點示范

　　為保障《規(guī)范》的具體落實，檢驗《規(guī)范》相關(guān)條款是否充分符合現(xiàn)實需求，國家和地方檔案主管部門可根據(jù)《規(guī)范》具體規(guī)定以及各地檔案整理外包公司項目發(fā)展現(xiàn)狀，選取部分業(yè)已開展檔案監(jiān)理工作的檔案部門作為試點對象，鼓勵檔案部門與符合資質(zhì)的檔案監(jiān)理公司簽訂監(jiān)理合同，開展試點示范工作。在此過程中，加強對監(jiān)理工作的經(jīng)驗歸納與問題總結(jié)。

　　5.3以督察進，開展專業(yè)評估

　　在《規(guī)范》的具體實施過程中，為確保檔案監(jiān)理工作依法依規(guī)開展，國家和地方檔案主管部門應(yīng)加強對檔案監(jiān)理工作的監(jiān)督檢查，通過開展專業(yè)評估，以量化指標(biāo)評定檔案監(jiān)理工作質(zhì)量。對于部分監(jiān)督檢查力量不足的檔案主管部門，可積極發(fā)揮當(dāng)?shù)貦n案學(xué)會、檔案事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略智庫（如中國人民大學(xué)檔案事業(yè)發(fā)展研究中心）的專業(yè)力量，開展相關(guān)合作。

　　5.4以導(dǎo)助建，扶持檔案監(jiān)理公司發(fā)展

　　檔案監(jiān)理公司作為檔案監(jiān)理行業(yè)的主要參與者，對于檔案監(jiān)理工作的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。然而，由于目前檔案監(jiān)理行業(yè)尚處于初始階段，檔案監(jiān)理公司發(fā)展的動力不足。因此，對于監(jiān)理項目收費低、工作強度大等客觀要素，各地檔案主管部門可通過補貼、政策支持、權(quán)益保障等多種措施引導(dǎo)、扶持檔案監(jiān)理公司的發(fā)展，從而促進檔案監(jiān)理行業(yè)的飛躍。