大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源的形成環(huán)境、存在形態(tài)、存儲格式、業(yè)務(wù)流程、交互方式和傳遞途徑等都發(fā)生了前所未有的新變化，給檔案工作帶來了機遇和挑戰(zhàn)，這是國家各級檔案主管部門、各級各類檔案管理機構(gòu)和檔案從業(yè)人員需要深入思考和研究的新問題。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，將大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略納入國家戰(zhàn)略進行全面推行。廣東、遼寧、貴州、北京等多個省市先后設(shè)立了省級、市級大數(shù)據(jù)管理局，目的在于協(xié)助各級政府制定、組織和實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，促進政務(wù)部門間公共數(shù)據(jù)共享使用和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的科學(xué)管理，提升跨部門、跨機構(gòu)間政務(wù)服務(wù)的能力、水平和效率，形成了電子政務(wù)系統(tǒng)的頂層設(shè)計、集約建設(shè)和政府信息資源集成管理與有效利用的政務(wù)信息化工作新生態(tài)。

大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息化工作的新格局

以大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈為代表的新一代信息技術(shù)正在電子政務(wù)領(lǐng)域得到深入、廣泛的應(yīng)用，助推了國家、政府和社會組織的機構(gòu)改革和職能重塑。自2014年2月以來，全國各地如廣東省大數(shù)據(jù)管理局、北京市大數(shù)據(jù)管理局等大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)紛紛成立，并陸續(xù)開展省市級電子政務(wù)系統(tǒng)的頂層設(shè)計、整體部署和全面建設(shè)，這使得我國各級政府不僅建成了高度融合的電子政務(wù)信息化工作環(huán)境，形成了區(qū)域性電子政務(wù)平臺共建共享和專業(yè)化運行與快速發(fā)展的新技術(shù)生態(tài)環(huán)境，而且開始了基于大數(shù)據(jù)技術(shù)有效開展政府信息資源的集約化管理、共享化服務(wù)和智能化決策的新模式，形成了以政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)為支撐的政務(wù)信息化系統(tǒng)的低成本建設(shè)、高效率運行和專業(yè)化運維的新局面，開啟了電子政務(wù)系統(tǒng)和政府信息資源現(xiàn)代化治理的新行動。工商、稅務(wù)、科技、住房、國土資源、財政、教育、質(zhì)監(jiān)等各類政務(wù)辦公與行政審批等政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)都逐步遷移和部署在大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)統(tǒng)一建設(shè)的電子政務(wù)平臺，各類政府業(yè)務(wù)形成的管理類、業(yè)務(wù)類和行政審批類的文件、數(shù)據(jù)和信息也都統(tǒng)一存儲在大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)設(shè)計、管理和維護的政務(wù)云數(shù)據(jù)中心，形成了大數(shù)據(jù)治理模式下電子政務(wù)工作的新格局（如圖所示）。

大數(shù)據(jù)治理模式下電子政務(wù)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交互圖

從職能劃分角度看，各級政府設(shè)立的大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)主要從事以下相關(guān)工作：

其一，在戰(zhàn)略層面，研究、制定和組織實施各地區(qū)的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和行動指南，引導(dǎo)和推動大數(shù)據(jù)研究和應(yīng)用工作，促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其二，在戰(zhàn)術(shù)層面，建立健全電子政務(wù)的制度體系和運行機制，組織制定與大數(shù)據(jù)的收集整理、長期保存、開放審核、共享應(yīng)用等相關(guān)工作的業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)標準、考核指標和實施路線；推動智慧城市建設(shè)、工業(yè)化與信息化的高層次深度融合，以及全社會大數(shù)據(jù)工作機制的形成與發(fā)展。

其三，在實施層面，組織、協(xié)調(diào)和負責(zé)電子政務(wù)系統(tǒng)、政務(wù)云數(shù)據(jù)中心、政府各類數(shù)據(jù)資源共享與交換、網(wǎng)上辦事大廳等電子政務(wù)項目的管理、軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施平臺、運行環(huán)境和政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)工作，協(xié)調(diào)政府信息資源的共建與共享；推動電子政務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標準的落地實施；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電子政務(wù)安全保障體系建設(shè)，負責(zé)信息安全等級保護、應(yīng)急協(xié)調(diào)和數(shù)字認證，以及開展大數(shù)據(jù)工作的績效考核、監(jiān)督管理、系統(tǒng)測評認證等相關(guān)工作。

其四，在數(shù)據(jù)層面，協(xié)調(diào)推進各類數(shù)字信息資源的整合及共享；負責(zé)政府、企業(yè)各類大數(shù)據(jù)的采集、統(tǒng)計、分析、報告等相關(guān)工作，基于大數(shù)據(jù)進行分析和研究，挖掘大數(shù)據(jù)價值，提供資政報告、輔助領(lǐng)導(dǎo)決策，為政府、企業(yè)和社會提供多元化的數(shù)據(jù)服務(wù)。

通過分析各地大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能，不難發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)及其軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施平臺、云數(shù)據(jù)中心的共建共享，政務(wù)系統(tǒng)間公共數(shù)據(jù)的一致與共享，政府信息化的頂層設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施的集約化建設(shè)、信息化系統(tǒng)的專業(yè)化運維、網(wǎng)絡(luò)與系統(tǒng)的安全保障與監(jiān)管、政府信息化工作的監(jiān)管、考核、評估與認證等工作將統(tǒng)一由大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)來負責(zé)。以往煙囪式、各自為政的信息化建設(shè)模式將逐漸被集約化的共建共享和IT專業(yè)化的運行服務(wù)所代替，云計算模式、系統(tǒng)化監(jiān)管和智能化業(yè)務(wù)將是電子政務(wù)工作的新型生態(tài)環(huán)境。政府開展各項業(yè)務(wù)過程中形成的各類有價值的數(shù)據(jù)、文件和信息將統(tǒng)一保存在大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)建設(shè)和維護的云數(shù)據(jù)中心，各類共享的、基礎(chǔ)的政府?dāng)?shù)據(jù)如人口、法人、地理、工商、稅務(wù)等公共數(shù)據(jù)，將會以“一個部門一次形成、多個部門多次共享使用”的方式最大限度地發(fā)揮其價值和作用。這不僅大大提升了各級政府的辦事能力和工作效率，而且能夠?qū)⒄畔①Y源在形成辦理、審批簽發(fā)階段就實行集中管控和共享使用，為政府部門歸檔和管理政務(wù)信息資源提供了良好的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)環(huán)境，對基于系統(tǒng)開展政府信息資源的自動化歸檔和多元化管理提供了信息化條件。

大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源存儲的新生態(tài)

全國各地“大數(shù)據(jù)中心”“大數(shù)據(jù)局”等大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的設(shè)立，在很大程度上解決了電子政務(wù)平臺統(tǒng)一建設(shè)、政務(wù)協(xié)同辦公和技術(shù)系統(tǒng)集約化運行維護與持續(xù)發(fā)展的一些關(guān)鍵問題，保障了電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)軟硬件支撐平臺和應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)、運行以及政府信息資源的統(tǒng)一標準化管理。然而，分析各地政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)當(dāng)前所履行的職能，不難發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)并沒有明確其所具有的歸檔職能，也沒有規(guī)定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各政府部門開展政務(wù)數(shù)據(jù)歸檔的業(yè)務(wù)工作，對政府信息資源的長期保存政策更是鮮有規(guī)定。按照我國檔案管理的相關(guān)要求，任何一個部門都有責(zé)任將該部門履職活動中形成的對國家、社會和機構(gòu)有價值的數(shù)據(jù)和文件進行歸檔。大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)作為國家新成立的重要組織，其信息化職能具有統(tǒng)籌性、引領(lǐng)性和全局性的作用，不僅需要將信息化建設(shè)項目的文件進行歸檔，還應(yīng)結(jié)合信息化系統(tǒng)和云數(shù)據(jù)中心的運行與監(jiān)管，與各政府機構(gòu)、檔案管理機構(gòu)共同確定電子政務(wù)環(huán)境下各級各類政府信息資源的歸檔范圍、歸檔方式和歸檔實施的技術(shù)方案。新修訂的《中華人民共和國檔案法》也明確規(guī)定了文件歸檔功能是電子政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)具備的、必不可少的功能。由此，針對各級政府建立大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的現(xiàn)實情況，國家各級檔案主管部門也需要主動作為，分析大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源的存儲與分布狀況，把握政府信息資源“聚合、聯(lián)通、交互、使用”的基本流向和管理規(guī)則，制定數(shù)據(jù)形成者歸檔責(zé)任制度，研究不同政府信息資源的整合方式，厘清政府信息資源管理的責(zé)權(quán)關(guān)系，明確政府信息資源形成機構(gòu)、大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)和檔案管理機構(gòu)在政府信息資源歸檔實現(xiàn)過程的責(zé)任、流程和要求，構(gòu)建大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源歸檔管理的新模式。

從圖中可以看出，大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)集中建設(shè)、管理和運行的電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺和政務(wù)云數(shù)據(jù)中心，是能夠支撐工商、稅務(wù)、科技、教育、安全、財政、國土資源、住房等各類政府機構(gòu)電子政務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)一部署、可靠運行和安全管控，能夠?qū)崿F(xiàn)對政府信息資源的集中存儲與安全管理。各政府機構(gòu)使用各自領(lǐng)域研制的電子政務(wù)系統(tǒng)，大量形成政府專業(yè)類信息資源并擁有其管理權(quán)限；而大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)則是協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌管理人口、自然人、住房、稅務(wù)等政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和政府機構(gòu)需要使用的共享類數(shù)據(jù)和文件，所有這些專業(yè)類和共享類政府信息資源統(tǒng)一存儲在政務(wù)云數(shù)據(jù)中心，并應(yīng)根據(jù)電子檔案管理的相關(guān)要求對政務(wù)信息資源進行歸檔移交。檔案管理機構(gòu)開展電子檔案管理，則是需要將各類電子政務(wù)系統(tǒng)中形成的數(shù)字形式的、有價值的、需要長期保存的政府信息資源進行收集整理、分類組織、質(zhì)量檢測和統(tǒng)一管理，并根據(jù)需要和授權(quán)面向政府機構(gòu)及社會公眾提供電子檔案的利用服務(wù)。

從政府信息資源管理權(quán)、存儲地、長期保存和多元利用角度看，大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)運行機制下政府信息資源的存儲、分布、傳輸?shù)确绞綍l(fā)生變化，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是各政府機構(gòu)不再在本機構(gòu)內(nèi)部存儲電子政務(wù)環(huán)境下形成的各類數(shù)字形式的政府信息資源，也不會重點關(guān)注政府信息資源的實際存放位置及其存儲結(jié)構(gòu)。

二是政府機構(gòu)業(yè)務(wù)人員主要通過電子政務(wù)系統(tǒng)存取和訪問本機構(gòu)形成的專業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、政府部門間的共享數(shù)據(jù)與文件，以及檔案管理機構(gòu)提供的歷史記錄。

三是各政府機構(gòu)形成的現(xiàn)行的、未歸檔的政府信息資源，主要保存在大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)建設(shè)和運維的政務(wù)云數(shù)據(jù)中心。

四是檔案管理機構(gòu)需要按照大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的要求，將政府部門需要使用的各類有助于政務(wù)業(yè)務(wù)開展的檔案數(shù)據(jù)在政務(wù)云數(shù)據(jù)中心中提供信息服務(wù)。

五是政府信息資源歸檔業(yè)務(wù)的開展與檔案數(shù)據(jù)的移交將會存在“異步”現(xiàn)象。因為按照機構(gòu)職能劃分，政府機構(gòu)的業(yè)務(wù)人員在政務(wù)活動辦理完成后通過系統(tǒng)進行歸檔，而通過“四性”檢測、符合電子檔案管理要求的歸檔電子文件則是需要從政務(wù)云數(shù)據(jù)中心遷移到檔案數(shù)據(jù)庫。由于政務(wù)數(shù)據(jù)并行在線處理的數(shù)據(jù)量大，數(shù)據(jù)和文件的傳輸與遷移等業(yè)務(wù)都需要按照請求依次順序?qū)崿F(xiàn)，由此前臺的歸檔業(yè)務(wù)與后臺的數(shù)據(jù)傳輸很難同步進行。

在電子政務(wù)平臺和政務(wù)云數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一建設(shè)與運行的模式下，政府信息資源歸檔工作需要依賴于電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)通信、數(shù)據(jù)傳輸、文件遷移等后臺運行的系統(tǒng)功能來實現(xiàn)，因此，基于系統(tǒng)的自動化、智能化過程處理將是政府信息資源歸檔的主流模式。

大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息資源歸檔的新模式

大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的設(shè)立，變革了電子政務(wù)信息生態(tài)環(huán)境，各級政府的業(yè)務(wù)系統(tǒng)已逐漸遷移到統(tǒng)一建設(shè)和運行的電子政務(wù)云平臺，政府信息資源也都集中保存在政務(wù)云數(shù)據(jù)中心。以往的政府機構(gòu)對檔案管理機構(gòu)“一對一”的同步歸檔模式將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闅w檔業(yè)務(wù)驅(qū)動下的電子檔案異步傳輸與數(shù)據(jù)遷移模式。這種模式下，政府信息資源歸檔實現(xiàn)的原理、技術(shù)、流程和方法都會發(fā)生變革，政府機構(gòu)、大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、檔案管理機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系也會發(fā)生變化。這些變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜化。政府信息資源歸檔過程中，政府機構(gòu)、大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、檔案管理機構(gòu)都各自承擔(dān)著相應(yīng)的職責(zé)。歸檔范圍、分類方案、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、文件格式和歸檔實現(xiàn)方法等均需要由政府機構(gòu)、大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、檔案管理機構(gòu)共同確定；歸檔實現(xiàn)過程中，政府機構(gòu)的業(yè)務(wù)人員在事項辦理完畢時，通過電子政務(wù)系統(tǒng)人工發(fā)送或系統(tǒng)自動發(fā)送歸檔指令、查詢歸檔反饋結(jié)果、處理未完成的歸檔任務(wù)；大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在政府信息資源歸檔過程中承擔(dān)數(shù)據(jù)交互、數(shù)據(jù)傳輸過程中的網(wǎng)絡(luò)通信、數(shù)據(jù)存取訪問和傳輸?shù)陌踩Ｕ系嚷毮埽粰n案管理機構(gòu)負責(zé)檔案接收、“四性”檢測、質(zhì)量檢查、分類整理、登記和入庫等相關(guān)業(yè)務(wù)，同時還需要設(shè)立專門的電子檔案庫管員對電子檔案數(shù)據(jù)庫進行組織、分類、管理和保護。

其二，系統(tǒng)功能精細化。政府各部門的電子政務(wù)系統(tǒng)中增加了電子文件可信歸檔功能，檔案管理系統(tǒng)中增加了電子檔案的“四性”檢測、文件查重、接收入庫功能。為保障政府信息資源在歸檔傳輸、交互過程的安全性，歸檔電子文件通常需要采用數(shù)據(jù)加密、數(shù)字簽名、時間戳和數(shù)字水印等技術(shù)進行安全處理；在檔案系統(tǒng)接收時，需要進行解密和認證，保障數(shù)據(jù)通信、交互過程中原始內(nèi)容的真實性和安全性，并進行質(zhì)量檢測、杜絕重復(fù)歸檔。另外，在政府信息資源歸檔過程中，文件格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、歸檔數(shù)據(jù)包格式等也都需要在系統(tǒng)中進行精細化的設(shè)計和處理。

其三，歸檔實現(xiàn)智能化。納入歸檔范圍的政務(wù)信息資源如何捕獲、分類、歸檔、存儲、封裝、鑒定、質(zhì)檢和進行可行性驗證等，以及歸檔數(shù)據(jù)包如何從政務(wù)云數(shù)據(jù)中心遷移到電子檔案數(shù)據(jù)庫中，這些任務(wù)的實現(xiàn)是需要歸檔接收系統(tǒng)具有自動化、智能化的處理功能，人工處理幾乎是很難實現(xiàn)的。在政務(wù)信息資源歸檔業(yè)務(wù)實現(xiàn)過程中，通常需要充分利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)將政府信息資源的分類方案、歸檔范圍、質(zhì)量檢測、價值鑒定、憑證保護、可信驗證等規(guī)定和要求嵌入電子政務(wù)系統(tǒng)中以自動執(zhí)行，因而需要系統(tǒng)能夠具有電子文件的捕獲、分類、組織、格式轉(zhuǎn)換、歸檔處理和自動移交等相關(guān)功能，這是電子環(huán)境下基于系統(tǒng)實現(xiàn)政府信息資源可信歸檔的基本特征。

其四，運行監(jiān)管常態(tài)化?；谙到y(tǒng)開展政府信息資源歸檔，一些功能是由系統(tǒng)基于預(yù)先設(shè)定業(yè)務(wù)邏輯自動實現(xiàn)的，出錯的概率相對較小。當(dāng)然，還有不少電子檔案管理工作需要人工參與，加之系統(tǒng)中使用的技術(shù)方法和業(yè)務(wù)規(guī)則會發(fā)生變化，往往會因人員能力的局限和技術(shù)方法的變遷出現(xiàn)不同程度的質(zhì)量問題，譬如轉(zhuǎn)換后的電子文件格式是否符合國家和行業(yè)的相關(guān)標準、歸檔數(shù)據(jù)包封裝的規(guī)范性、電子文件“四性”檢測的完整性、歸檔范圍是否全覆蓋等，都需要人工進行過程管理與控制。由此，電子環(huán)境下政府信息資源歸檔實現(xiàn)過程中，行政監(jiān)管、執(zhí)法檢查、電子檔案質(zhì)量檢測等都是非常重要的系統(tǒng)功能，未來的電子政務(wù)系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)更加需要為管理層、決策層和檔案執(zhí)法人員提供基于系統(tǒng)開展業(yè)務(wù)監(jiān)督、質(zhì)量檢測、過程控制和輔助決策的功能。

以云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈引領(lǐng)的新技術(shù)時代，政府職能轉(zhuǎn)變還在動態(tài)進行中，社會職能分化也在隨需而變。對于政府信息資源歸檔的實現(xiàn)，政府部門將圍繞大數(shù)據(jù)時代國家的政策、制度和政府職能轉(zhuǎn)變的新趨勢，重點研究如何將政府的政策、制度、技術(shù)標準和業(yè)務(wù)規(guī)范進行量化，將政策工具嵌入電子政務(wù)系統(tǒng)中，實現(xiàn)國家的政策制度、管理方法、業(yè)務(wù)流程和信息技術(shù)的真正融合。另外，還需要進一步從理論、實踐和技術(shù)等多個維度探究更加科學(xué)、更加有效的政府資源歸檔和管理的管理模式和技術(shù)方法。